José Luis Hernández Ramírez
Rogelio Morfín Sánchez
Universidad de Guadalajara
División de Estudios Jurídicos

SUMARIO:
I. PLANTEAMIENTO.
II. EL ESTADO DE DERECHO COMO PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD PUBLICA Y DE LA PROCURACION DE JUSTICIA.
    A) Un breve diagnóstico del mal.
III. LAS SOLUCIONES PROPUESTAS
    1. Los presupuestos del compromiso.
IV. COROLARIO
 

I. PLANTEAMIENTO.

    Nos toca reflexionar sobre el tema de la seguridad pública, que es un bien que no tenemos ya, hablando en general. Por ello, quizá fuera más apropiado hablar de la inseguridad pública, que es lo que realmente existe a lo largo y ancho de nuestro país. Se trata de un tema muy difícil y complejo, susceptible de ser examinado bajo varios puntos de vista. Por ejemplo, podemos examinarlo positivamente, es decir, como el bien de la seguridad pública, destacando que se trata del mayor de los bienes que integran el llamado bien común, porque de la seguridad pública depende el goce y disfrute de la vida, de los bienes patrimoniales, de la libertad, etcétera; y que esta paz pública es el resultado feliz de un buen gobierno y un comportamiento civilizado del grupo social.
    También podríamos hablar bajo el punto de vista negativo, es decir, de la inseguridad pública, para destacar que se trataría entonces del mayor de los males que puede padecer una comunidad, sobre todo si ese mal se hubiere generalizado tanto hasta convertirse en una peste verdaderamente maligna. En este caso también la inseguridad pública es un estado de resultados: es el efecto que produce un mal gobierno y la degeneración irremisible de las instituciones públicas y del Derecho.
    El Ayuntamiento de Guadalajara, preocupado por el sentir de los ciudadanos que han expresado su inquietud por la creciente inseguridad pública a la que se enfrentan en la vida cotidiana, ha dado prioridad a la realización de acciones encaminadas a prevenir y combatir eficazmente esta conducta, donde la demanda de justicia y de tranquilidad social constituyen el gran reclamo insatisfecho de nuestra comunidad, cuya atención es impostergable, tanto por la razón moral, como por los imperativos que impone la convivencia social.

II. EL ESTADO DE DERECHO COMO PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD PUBLICA Y DE LA PROCURACION DE JUSTICIA.

    En sentido propio, la seguridad pública, lo mismo que la paz pública, el orden público, son bienes generados por el conjunto de condiciones, objetivas y subjetivas, impulsadas por el Estado y creadas por el grupo social, dado precisamente con la finalidad de obtener y alcanzar dichos beneficios.  Así como la salud pública y mental de una persona es el resultado, no sólo de la ausencia de enfermedades y lesiones, sino de las condiciones óptimas que positivamente haya logrado desarrollar y mantener, la seguridad pública es un estado de resultados de las condiciones óptimas de un régimen; o, por así decirlo con una expresión jurídica muy añeja y muy propia, la seguridad pública es el resultado de un buen gobierno, o del buen funcionamiento de todos los órganos de gobierno de un Estado.
    Así como la persona humana atiende y busca el estado óptimo de su salud física y mental realizando un sinnúmero de acciones, todas encaminadas a dicho fin, de la misma manera se dice que el Estado de Derecho verdadero es aquel que atiende y busca crear, desarrollar y mantener las condiciones óptimas de progreso material y espiritual que sean indispensables para generar esa paz, ese orden y esa seguridad que necesitan los seres humanos, como el aire que respiramos, para poder realizar los fines intrínsecos de la vida en sociedad.
    En las instituciones encargadas de la seguridad pública -entendiéndose ésta como un servicio, no sólo de persecución de conductas antisociales, sino también de prevención científica de la comisión de delitos, que debe de estar bien articulada a todo el proceso de justicia, tanto de su procuración como de su impartición y ejecución de penas-, se observa la falta de recursos económicos, materiales, de organización, de avances técnicos-científicos y en los hombres que conforman las instituciones mencionadas, principalmente la falta de recursos materiales y humanos; en cuanto a los primeros la falta de inmuebles apropiados en los diferentes lugares en que éstos deberían de existir; en cuanto a los segundos la falta de profesionalización para cumplir con eficiencia su función.

A) UN BREVE DIAGNÓSTICO DEL MAL.

    Entre las causas principales –corriendo el riesgo de dejar fuera algunas otras- que favorecen el incremento de la delincuencia y los índices de criminalidad, se pueden anotar  las siguientes:

    a) La pobreza extrema que provoca la crisis económica, orilla a sectores de la población, desocupada o subempleada, a buscar medios de subsistencia a base de acciones ilícitas y delictivas.

    b) El crecimiento poblacional, así como los fenómenos de migración, producen una incesante y creciente demanda de seguridad pública, que dificulta su atención.

    c) La brecha entre necesidades de la población y solución a sus problemas, atención o prestación de seguridad pública es cada vez más amplia, dadas las carencias de recursos y personal limitado en las áreas correspondientes.

    d) Persiste la inadecuada selección e insuficiente capacitación de los recursos humanos dedicados a las tareas de administrar, procurar justicia e investigar delitos, por lo cual son bajos sus niveles de motivación y profesionalismo.

    e) Es inoperante la estructura de organización y el funcionamiento de los cuerpos policiales y falta coordinación y cooperación interinstitucional.

    f) Los sueldos y prestaciones económicas establecidas para los cuerpos de seguridad, no satisfacen las necesidades elementales de sus miembros, por lo cual subsisten prácticas de corrupción, falta de espíritu de servicio e impunidad.

    g) No existen formas de participación ciudadana en las tareas de seguridad pública, ya sea por falta de iniciativa de las comunidades o por ausencia de liderazgo de las dependencias encargadas.

    h) Es poca la participación de la iniciativa privada en actividades que respalden la seguridad pública.

    i) Los cuerpos de policía no han respondido totalmente a la responsabilidad conferida y la sociedad en general no se ha interesado en vigilar, exigir y promover su desarrollo.

    Los datos estadísticos sobre la pobreza son alarmantes: se habla de la existencia de 40 millones de pobres mexicanos y de entre 17 y 20 millones los pobres en extrema pobreza. Esta clase de diagnósticos, lo mismo que en esta otra clase de análisis social nos pintan un comportamiento del Estado de Derecho mexicano muy anormal, porque sencillamente está produciendo los frutos no deseados, los resultados inaceptables e inadmisibles para una sociedad organizada. Por ello, nosotros insistimos en que tenemos fallas estructurales en nuestro Estado de Derecho.
    Además de lo expuesto, hay algo más: una palabra conocida por todos que engloba a todas y cada una de esas fallas y que es la corrupción. Hablamos de una corrupción institucional. Con dicho vocablo lo expresamos y queremos explicarlo todo. Sin embargo, la corrupción es un fenómeno muy complejo y que no ayuda gran cosa ni a explicar en detalle cuál es la extensión y la profundidad de ese mal, ni a implementar medidas concretas que ayuden a combatirla y a reducirla en lo posible, tal como se combate y se controla en otros países.
    Además de las consideraciones ya expresadas, es necesario no perder de vista que al tiempo que se incrementan la violencia y los delitos, se ha desarrollado una delincuencia cada vez mejor organizada que promueve de manera sistemática la comisión de los mismos, la impunidad penal y la corrupción en entornos muy diversos y bajo modalidades cambiantes y sofisticadas, que obliga al gobierno y a la autoridad a revisar con sentido crítico y constructivo el insuficiente marco jurídico estatal, para identificar y prevenir el conflicto de intereses entre organismos y entre instrumentos normativos, para definir con mayor claridad y exactitud las responsabilidades de los servidores públicos, para caracterizar y tipificar con más precisión los delitos y para establecer procedimientos más ágiles y equitativos de enjuiciamiento, sanciones y penalizaciones.
    La idea central en materia de seguridad pública es evidente: la población quiere saber quiénes son los policías y cuáles sus atribuciones, para poder confiar en ellas y, en su caso, para colaborar en la medida posible.  Para ello se requiere, en lo primario, de las siguientes medidas:

    a) Establecimiento, a nivel nacional, estatal y municipal de Institutos o Escuelas de capacitación policiaca, que dispongan de programas modernos y actualizados de estudios científicos y técnicos;

    b) Profesionalización de los policías, empezando a partir de la incorporación de los egresados de las Escuelas o Institutos;

    c) Unificación de criterios mediante convenios de intercambio, para que las policías federales y locales tengan coincidencia en objetivos y métodos, y,

    d) Expedición de las leyes orgánicas que se ocupen de normativar la actividad policiaca.

    Existe también un especial interés en lo relativo a la necesidad de legislar uniformemente respecto de los menores infractores y otros grupos de personas que merecen un tratamiento especial en razón de sus características personales, que los hacen diferentes al concepto normalmente aceptado.  En materia de menores infractores se siente la apremiante convicción de adecuar criterios relativos a la edad límite, actualmente reconocida en la legislación federal. Resulta absurdo que la ley federal señale un límite de 18 años y algunas entidades federativas lo hagan, en uso de su soberanía, en otra distinta inferior.
    Hay otros grupos sociales que no han sido tratados adecuadamente por nuestras leyes, con lo que se está propiciando una grave tensión por la inseguridad creciente. Los enfermos mentales carecen, en general, de lugares adecuados para su tratamiento y curación, pero especialmente falta una legislación que, con criterios científicos modernos se ocupe de ellos. Lo mismo ocurre con ciertos enfermos farmacodependientes, que no pueden ser tratados curativamente por falta de leyes especiales. La ley penal, en la actualidad, tiene que esperar que ellos dañen a la sociedad para poder intervenir. Esto no es lo más saludable para una sociedad en crisis de valores, que tienen que preocuparse mas por lo preventivo que por lo curativo. Hay necesidad de implementar un cuerpo normativo eficiente para resolver esta cuestión.
    Repasemos las estadísticas oficiales de la Comisión Nacional y de las restantes comisiones estatales de Derechos Humanos para verificar las mil formas en que la autoridad viola la Constitución y la impunidad total, o casi total en que permanecen esas violaciones, predominantemente cometidas por elementos de las procuradurías de justicia y elementos de todas las policías del país.
    Citemos otro ejemplo, de materia muy diferente pero que tiene que ver con los problemas de la inseguridad pública, procuración de justicia y demás servicios públicos: el manejo de la deuda pública, externa e interna, en contra de las precisiones del artículo 73 fracción VIII constitucional. Esta deuda es tan inimaginable que está fuera de control: de hecho los impuestos, tasas y derechos que se imponen a la población, no siguen ya las reglas de la respectiva capacidad económica y la equidad, sino las reglas de la urgencia e inaplazable compromiso de pagar las deudas vencidas. Por ello, la condición de los cuarenta millones de mexicanos pobres, son condiciones que ni siquiera corresponden a un estado de guerra. Por lo mismo no hay dinero para salud, para vivienda, o para pagarles buenos sueldos a los policías.

III. LAS SOLUCIONES PROPUESTAS

    Los problemas son muy severos y graves. Presumiblemente irán aumentando cada día más. ¿Existen algunas soluciones al respecto? La respuesta es afirmativa. En nuestra opinión, si existen soluciones a estos problemas, pero estas soluciones tendrán que ser de carácter estructural, como estructurales son los problemas que deseamos combatir.

1. Los presupuestos del compromiso.

    Las soluciones estructurales necesitan del presupuesto político de la existencia de una verdadera voluntad de cambio. De no ser así, seguiremos como hasta ahora, engañándonos y caminando de mal en peor.

    a) La declaración de derechos humanos

    Es preciso revisar la materia de los derechos humanos y reelaborar todo el Título primero de nuestra Constitución, con la finalidad de enunciar un catálogo completo y detallado de tales derechos, tomando en cuenta los enunciados ya contemplados, las constituciones más progresistas, así como las contenidas en tratados, convenciones y declaraciones universales o regionales, muchos de ellos suscritos ya por México.  Por otro lado, estos derechos deberán enunciarse, no en sentido programático, que es el sentido que ahora tienen, sino en sentido operativo y de compromiso real y jurídicamente vinculatorio para la autoridad estatal de respetarlos, hacerlos respetar y satisfacer en cada caso las exigencias que de cada derecho se desprendan.
    Deberán establecerse los medios y los sistemas jurídicos a través de los cuales los particulares harán respetar sus derechos frente a las violaciones que puedan presentarse, poniendo especial cuidado en que se haga efectiva la responsabilidad personal de la autoridad que los vulnere, así como que se establezcan los medios idóneos para exigir y obtener del Estado la plena satisfacción de la separación de los perjuicios y daños materiales y morales que hubieren recibido las víctimas, así como la reparación de daños y perjuicios recibidos por el buen o mal funcionamiento de los servicios públicos.
    Mientras no tengamos esta clase de enunciados constitucionales y esta clase de medidas de compromiso y de responsabilidad, junto con los medios legales para hacerse efectivos esos derechos, no habrá avance alguno, porque seguiremos como hasta ahora, multiplicando las violaciones y con la total consolidación de los vicios de la impunidad y el desentendimiento completo de la autoridad para hacer efectiva la responsabilidad por las violaciones y por los daños materiales y morales causados.

    b) Respetar la división de poderes

    He aquí otro capítulo fundamental para resolver los gravísimos problemas del proceso degenerativo de las estructuras del Estado de Derecho mexicano. Estamos ante una materia muy compleja, pero de inaplazable revisión. ¿Queremos desacreditar y debilitar al Poder Judicial, como hasta ahora se ha hecho, incluida la reforma de diciembre de 1994, como remedio frente a su pésimo desempeño, o más bien debemos fortalecerlo sobre la base de los principios de una verdadera independencia, una verdadera inamovilidad, excelente profesionalización de la carrera, no sólo de los jueces, sino también del personal que colabora con ellos, incluyendo el capítulo de las remuneraciones altamente atractivas?
    Además, debemos revisar todas y cada una de las recomendaciones del Plan, tanto Nacional como Estatal de Desarrollo y sus programas sectoriales, a fin de crear nuevas leyes y nuevos códigos.

c) En materia de prevención del delito

    No hay más remedio que crear las condiciones mínimas de progreso y bienestar social. De otro modo, la prevención del delito será una tarea poco menos que imposible. Condición de pleno empleo, de salud y educación; de vivienda y de recreación, etcétera. Ninguna policía del mundo podrá prevenir la criminalidad si esas condiciones son adversas o tan completamente adversas como ahora lo son en nuestro país.
    Las policías preventivas deben diferenciarse de las policías judiciales y no convertir su misión de prevención con la de represión, y muchísimo menos convertirse en los más temibles delincuentes, como se escucha en las consultas populares.
    La nueva política criminal que asuma el Estado, deberá estar basada en la intervención mínima del Derecho Penal, en el sentido de que éste interviene mínimamente en la sociedad, porque aún confía en el hombre y porque al intervenir así, más fecunda y próspera será la vida en comunidad frente a los ataque más intolerables que se realizan contra la misma. El Derecho Penal debe es la última instancia a la que pueden llegar los ciudadanos para resolver sus conflictos.
    Esta intervención mínima es un principio político criminal limitador del poder público del Estado, derivado de la propia naturaleza del Derecho Penal, el cual se limita no sólo a castigar las acciones más graves contra los bienes jurídicos más importantes, de ahí su carácter fragmentario, pues de toda la gama de acciones prohibidas y bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento jurídico, el Derecho Penal se ocupa sólo de una parte, fragmentos, si bien, de la mayor importancia.
    El punto de partida de la intervención habrá de ser la realidad social, con sus tensiones y contradicciones, pero sin extralimitaciones que sólo importen comportamientos que interesen a la perpetuación de grupos en el poder.

IV. COROLARIO

    Nuestra propuesta es sencilla, y consiste en desarrollar armónicamente los siguientes puntos:

    a) Diseñar y promover programas de prevención del delito, que propicien la verdadera integración de organismos públicos y privados que impulsen una real participación ciudadana en los programas de seguridad pública.

    b) Adecuar un marco jurídico, acorde a las políticas nacionales sobre Seguridad Pública.

    c) Cuidar la designación de las autoridades judiciales e incorporar a la sociedad en acciones de vigilancia y contraloría social.

    d) Celebrar convenios nacionales con diferentes instituciones encargadas de la procuración de justicia para el intercambio, cooperación jurídica y policial, para lograr una estrecha y eficaz coordinación entre las dependencias, organismos federales, estatales y municipales, encargados de la seguridad pública.

    e) Elevar el nivel de profesionalización del Ministerio Público y de los elementos de la Policía Judicial y Servicios Periciales, apoyando la modernización de los sistemas y métodos de investigación para la comprobación de los hechos delictivos y la responsabilidad de los indiciados.

    f) Establecer el servicio civil de carrera policial y la actualización profesional, en base a la impartición permanente de cursos, seminarios, diplomados, licenciaturas, maestrías, etc., en los institutos y academias propias para ello y reconocidos por el Programa de Seguridad Nacional.

    g) Poner en práctica un programa de estímulos, apoyos y reconocimientos, para los servidores públicos que cumplan con eficiencia, efectividad y lealtad, la responsabilidad inherente a su cargo.

    h) Dignificar el trabajo y los sueldos de los funcionarios que intervienen en la impartición de justicia y dotarlos de los instrumentos necesarios para agilizar su función.

    i) Lograr un seguimiento conjunto en la integración de la averiguación previa y el desarrollo de los procesos penales.

    j) Realizar reformas específicas para homologar criterios entre las instituciones encargadas de procurar e impartir justicia.

    k) Impulsar las acciones relativas a la construcción de centros penitenciarios, con diseños arquitectónicos acordes a los principios de la readaptación social.

    Este programa de justicia, legislación y seguridad pública que venimos a proponer, llevará a cabo una profunda revisión de la efectividad de las actuales formas de prevención del delito y control de la delincuencia, una amplia reforma del marco jurídico y una consulta abierta y permanente con la sociedad, los profesionales, los investigadores y los grupos sociales organizados, para lograr, de manera coordinada, actuar sobre la realidad social para transformarla y alcanzar la seguridad y la justicia, necesarias para avanzar hacia el progreso.
    El principio de intervención mínima del Derecho Penal propuesto, es una exigencia ética dirigida al legislador, que si no la respeta, castigando más de lo que debe castigar, se origina una criticable hipertrofia penal que, por otra parte, es precisamente lo que constituye la razón por la cual se eliminan tipos penales. En este sentido, cuestiones tales como el urbanismo, la política agraria, el trabajo, la vivienda, la política de sanas inversiones y de distribución de la riqueza, tienen especial importancia para corregir desequilibrios sociales, su desarrollo es posibilidad de intervención preventiva, no penal.
    Por lo expuesto, debe hacerse una verdadera investigación sociológica del Derecho Penal, que asociada a los factores condicionadores de antisocialidad, permita desentrañar las circunstancias que rodean cada incriminación, lo que permitiría con seguridad enfocar la pertinencia de todos los aspectos de la problemática delictiva.
    Tenemos la plena convicción de que cuando todo esto concurre, hay todas las garantías para que, hasta donde sea humanamente posible, tenga lugar la justicia tan esperada. Del concurso de todas las fuerzas humanas, de todos sus hábitos vitales y no sólo de la razón teórica o de formulaciones hechas, debe venir lo que es en el hombre su honor supremo y la salud del Estado.
 

José Luis Hernández Ramírez
Rogelio Morfín Sánchez
División de Estudios Jurídicos de la Universidad de Guadalajara.

Email: ramirez@cencar.udg.mx
 

NOTA: Dadas las características del presente documento, se omiten las referencias bibliográficas